Ministres au Parlement, quand les pouvoirs s’entremêlent

Une « bizarrerie juridique ». C’est ainsi que Dounia Fagnen Barro qualifie l’exception française selon laquelle une fonction ministérielle est incompatible avec un mandat parlementaire. En clair, depuis 1958 en France, l’article 23 de la Constitution empêche un ministre d’exercer un mandat de député ou sénateur. « C’est loin d’être le cas partout en Europe¹ et cela pose des questions, les membres du gouvernement ont un pouvoir important, or s’ils ne tirent leur légitimité que du chef de l’État, elle reste discutable », analyse cette doctorante en droit public à l’IDPSP², à Rennes.

De la fusion à la confusion

Depuis fin 2023, elle prépare une thèse sur « l’entrelacement des pouvoirs » en s’intéressant à la présence des ministres dans l’espace parlementaire. Et la chercheuse ne se contente pas de lire des textes de loi. Elle revient d’une semaine d’observation dans les parlements belges et néerlandais. « On ne peut pas se contenter de lire des constitutions, c’est comme une pièce de théâtre : dur à comprendre tant que ce n’est pas joué », compare la doctorante.

Un travail de terrain qui permet aussi de réaliser l’importance de la dimension symbolique véhiculée par l’architecture des lieux. « En Allemagne ou aux Pays-Bas quand les ministres doivent répondre aux questions des parlementaires, ils sont assis sur des bancs qui font face à l’assemblée. En France, ils s’installent en bas de l’hémicycle, ce qui donne l’impression d’une fusion entre les deux fonctions alors que ce n’est pas du tout le cas, et peut entraîner de la confusion. Ce sont des détails qui peuvent sembler futiles mais qui disent beaucoup de la manière dont les ministres s’approprient l’espace parlementaire », décrypte Dounia Fagnen Barro. 

Vide juridique

À l’été 2024, malgré l’incompatibilité des deux rôles et pour la première fois sous la Ve République, des ministres ont pourtant siégé à l’Assemblée nationale. En France, lorsqu'un gouvernement démissionne, comme en juillet dernier, il ne quitte pas immédiatement ses fonctions mais reste en place pour assurer le fonctionnement minimal de l’État : on parle alors de gouvernement d’affaires courantes. Parmi ce dernier, 17 ministres élus députés ont pu prendre part au vote des lois tout en exerçant une fonction ministérielle. « La Constitution n’a pas prévu ce cas de figure, on s’est retrouvés face à un vide juridique qui questionne la séparation des pouvoirs », résume la doctorante. Une situation qui illustre encore un peu plus la nouvelle dynamique qu’elle cherche à expliquer. « Les pouvoirs exécutif et législatif ne sont pas isolés, souligne Dounia Fagnen Barro, je veux montrer à quel point ils sont imbriqués et comment ils interagissent, c’est-à-dire essentiellement à travers la figure du ministre, dans des circonstances très différentes. »